完善我国检验检测行业监管工作的建议
摘 要：检验检测是国家质量基础设施的重要组成部分，在保障质量安全、服务市场流通、促进国际贸易等方面发挥着重要作用。为规范行业秩序，营造公平竞争的市场环境，我国搭建了检验检测行业的监管工作体系，但也存在制度建设不健全、责任体系不明晰、监管措施不科学和保障基础不扎实等问题。根据系统论思想的指导，研究建议立足产业实际，加快相关法规制度建设、完善资质认定方式、夯实监管能力基础、提升把关执法效用，推动我国检验检测行业治理体系和治理能力更加现代化。
关键词：检验检测 监管 先进治理经验 现代化
党的十九届五中全会指出，要完善国家质量基础设施，提升产业链供应链现代化水平。检验检测是国家质量基础设施的重要组成部分，在服务市场监管、提升产品质量、推动产业升级、保护生态环境、促进经济社会高质量发展等方面发挥着重要作用。我国是检验检测市场大国，全行业年营业收入占比全球市场份额的20%。但行业也存在“散、乱”等情况，“不检测出报告”“买证卖证”等不法行为还时有发生，严重影响检验检测作为重要合格评定程序在质量管理、市场流通和国际贸易方面“体检证”“信用证”和“通行证”功效等的发挥。应立足产业实际，坚持系统观念，进一步完善我国检验检测行业监管工作体系，为规范检验检测市场秩序，营造公平竞争市场环境，实现产业可持续发展，奠基坚实的工作基础。
一、我国检验检测行业发展现状
（一）整体情况
新中国成立后，我国的检验检测工作有了较大发展。1989年，《中华人民共和国进出口商品检验法》正式颁布，确立了检验检测作为一项重要合格评定程序的法律地位。2003年，国内检验检测行业开始向民营资本开放。到2020年，全国共有各类检验检测机构48900余家，全行业从业人员141万人，年营业收入3585亿元，年出具各类检验检测报告近5.67亿份。
（二）行业特点
1.规模以上机构数量占比小。我国从事检验检测工作的机构数量众多，其中多数是中小微企业。据市场监管总局认可检测司的统计，2020年，全国就业人数在100人以下的小微型检验检测机构占检验检测机构总数量的96.43%。另外，从营业收入看，全国规模以上的检验检测机构数量仅占总量的13.11%，而营业收入达到5000万以上的机构占比则不到2.45%。
2.区域分布总体不是很均衡。我国检验检测机构主要分布在东南沿海地区、华中地区和西部地区，总体相对集中。据市场监管总局有关部门的统计，在全国49000余家检验检测机构中，山东、广东、江苏三省各有3000多家，另外还有接近总量40%的检验检测机构分布在沿海的浙江、河北、辽宁以及华中的湖南、河南及西部的四川、陕西等地区。其他地区的检验检测机构数量较少。这一点在已取得授权的国家质检中心方面也有体现。通过查询市场监管总局网站公布的国家质检中心名录，截至2021年2月28日，在已授权的834家国家产品质检中心中，有116家分布在北京，78家分布在广东、68家分布在江苏、50家分布在上海、47家分布在浙江，这五省就占据了国家质检中心总量的43.05%。
3.专业服务能力不是很突出。我国检验检测机构整体专业化程度较低，能力同质化比较严重，多数机构只能提供符合性检测，能提供专业化、深层次、一站式测试服务的机构较少。从服务的半径看，2020年有接近73.38%的检验检测机构仅能在本省区域内提供检验检测服务。从服务领域看，有一半以上的检验检测机构业务集中在消费品检验检测领域。而在战略性新兴产业领域和生命科学、人工智能等高技术领域，存在严重的“检不了、检不出、检不准”情况，高端检验检测能力供给严重不足。
4.违规出证情况仍时有发生。由于制度建设尚不健全，我国一些检验检测机构对于出具检验检测数据及结果所应承担的法律责任缺乏清醒认识，也少存敬畏之心，导致业内偷奸耍滑、制售假证的情况并不难见。一些检验检测机构经常以漏检项目或数据造假的方式来降低成本、获得利润，导致经常出现机构出具检验检测报告数量超过实际检验检测能力的情况。据国家认监委年会披露的数据，2020年，全国共检查1.67万家次检验检测机构，其中就有近1/3的机构受到行政处罚和行政处理，有27家机构被撤销、注销资质，有14起违法案件移交公安机关。
二、我国检验检测行业监管现状
为规范检验检测行业秩序，促进公平竞争和行业高质量发展，我国建立了检验检测行业监管工作体系。
（一）监管制度
截至2021年，对于检验检测行业的监管，我国还没有专门的法律法规，但在《计量法》《计量法实施细则》《大气污染防治法》《产品质量法》《农产品质量安全法》《安全生产法》《食品安全法》和《认证认可条例》等法律法规中有相关的管理规定。而市场监管总局等职能管理部门也出台了《检验检测机构资质认定管理办法》《检验检测机构监督管理办法》等规章制度来对检验检测行业加以规范管理。
（二）监管机构
1980年，我国成立中华人民共和国进出口商品检验总局，负责相关检验检测机构的监管。2001年，我国组建了国家质量监督检验检疫总局，并组建国家认证认可监督管理委员会，承担检验检测机构相应监管工作。2018年，根据《深化党和国家机构改革方案》，国家认证认可监督管理委员会职责划入新组建的国家市场监督管理总局，负责统筹监管全国的检验检测工作。自此，全国各省（市、区）市场监管部门根据相关法律法规在市场监管总局职能部门的统一领导和协调下负责做好本行政区域内检验检测机构及其行为的相关监管工作。而各有关部门也依据相关法律法规承担自身职能领域检验检测机构的一些监管工作。
（三）工作模式
2018年以来，市场监管部门对检验检测机构的监督管理主要采取以下三种方式：一是按照《检验检测机构资质认定管理办法》对各类检验检测机构实施资质认定行政许可；二是根据“双随机一公开”工作要求，利用飞行检查、能力验证、实验室间比对、明察暗访等方式，做好检验检测机构的监督管理，查处检验检测机构的违法违规行为；三是根据国家“放管服”改革要求，推动检验检测机构的市场化改革和整合。
三、我国检验检测行业监管工作存在的问题
（一）制度建设需加强
截至2021年，我国还没有专门针对检验检测行业监管的法律法规，只是在部分法律法规中有一些相关条款规定。这些条款规定对检验检测机构的事中事后监管作了一些相对笼统的说明，但对主体责任、行为规范和信用监管等还缺少明确具体的规定。另外，这些部门规章本身立法层级较低，约束性不够，震慑力度不强，导致部分检验检测机构对其缺乏敬畏之心，时常出现违规操作和检测程序不规范等行为，造成检验检测报告出现质量问题。
（二）责任体系需健全
检验检测业务需求面广、应用范围大，在产品质量提升、生态环境保护、交通运输、住房建筑、医药卫生、农林草渔和军工信息等多个领域都发挥着重要作用。这些领域的职能管理部门也出台了一些本领域检验检测机构的专业准入要求和行为规定。不过，由于彼此之间职责划分还不够清晰，检验检测行业的监管工作出现了多头管理、多头许可的问题，某些领域还存在叠床架屋和相互推诿的情况。这同时也使得涉足多个领域的一家检验检测机构有时需要向多个行政部门申请准入资质，并接受多个部门的同质化监督，给生产经营增加了成本。
（三）认定措施需优化
根据《检验检测机构资质认定管理办法》（质检总局令第163号，根据2021年4月2日《国家市场监督管理总局关于废止和修改部分规章的决定》修改），我国对检验检测机构实施资质认定的前置许可制度。在具体实施中，分为国家级和省级两级实施。这种认定许可制度有利于净化行业环境、防范行业风险，但也还存在一些有待继续优化之处。一是认定分国家级和省级两级实施，没有实行完全的辖区负责制，这容易使监管工作的整体性被人为割裂；二是尚未形成明确的许可范围目录，“哪些管、哪些不管”并不明确，容易造成各省尺度把握不一；三是评审准则不够完善，部分领域存在用行业标准替代评审准则的现象；四是评审工作的独立性、公正性有待提高，需要进一步健全评审员回避规则和廉洁守则等。
（四）保障基础需夯实
检验检测工作专业性较强，服务过程重现难度较大，监管中要坐实完整证据链不容易。因此，要做好行业监管工作，离不开一支专业化、高素质的监管队伍。而在我国基层市场监管部门中，既懂技术，又懂行业，还懂法律的复合型人才较少，普遍存在“人少、不专”情况，这导致对检测检测机构的监管能力偏弱，不利于实现完整、全面的属地监管。另外，我国的“互联网+检测”平台建设整体较为滞后，使得监管部门很难及时精准掌握检验检测机构的设备、人员、报告、体系建设等相关信息，不利于贯彻落实好智慧监管和信用监管等新型监管要求。
四、完善我国检验检测行业监管工作的建议
系统论观点认为，任何系统都是一个有机的整体，它不是各个部分的机械组合和简单相加，在分析某一事物并推动其发展时要根据系统的本质属性使系统最优化，重点考虑系统的整体性、关联性、层次性和统一性。习近平总书记强调，要更加注重改革的系统性、整体性、协同性，提高改革综合效能。应坚持系统观念，牢固树立“大市场、大质量、大监管”理念，围绕促进行业发展“市场化、国际化、专业化、集约化、规范化”的目标导向，进一步改革完善我国检验检测行业监管工作体系，着力营造公平竞争、规范有序的行业发展环境。
（一）加快制度建设步伐
我国有专门负责检验检测行业管理的职能部门，但没有专门的检验检测行业法律法规。这样一方面容易造成主管部门与其他职能部门之间职责不清，另一方面也影响形成监管闭环。应注重工作的“整体性”，加快完善检验检测行业监管制度建设，以良法保障善治。一是加快制定《检验检测监管条例》，提升检验检测专门立法的层次，建立对检验检测机构及行为的统一管理制度，进一步明确审批、监管和责任划分要求，为营造公平竞争的市场环境奠定法制基础。二是做好新出台的《检验检测机构监督管理办法》的后续实施和评估优化工作，强化检验检测机构主体责任的落实，进一步规范其业务行为。三是完善全国认证与检验检测监管工作部际联席会议制度，强化多元共治和协同执法，共同打造检验检测行业监管的闭环工作体系，解决困扰市场主体的行政执法检查过多过频问题。
（二）完善资质认定方式
《检验检测机构资质认定管理办法》已做了修改完善，但一些“关联性”措施还可以进一步优化。一是制定全国统一的资质认定目录表，明确检验检测机构资质认定的实施范围及不予认定的特定情况，以避免行政资源浪费和“画蛇添足”。二是加快评审准则的修订工作，解决国家级和省级评审要求不统一、评审员对评审技术细节把握难的问题，提升资质认定工作的整体性和一致性。三是研究制定资质认定评审人员的回避规则和廉洁守则，强化对评审员和考核和评审行为的过程监督，确保资质认定工作的严肃性和公正性。四是做好与财政部门的沟通，争取将资质认定评审支出列入各级政府的部门预算。五是健全资质认定的强制退出机制，进一步明确哪些情况主管部门可以停止已获认定机构的检验工作或撤销其认定资质。
（三）夯实监管能力基础
要做好检验检测行业监管工作，离不开扎实的监管能力基础。应考虑强化基础保障体系的“层次性”，加强监管能力建设。一是制定检验检测行业监管工作的“权责清单”，推进依法监管、透明监管和公正监管，从而强化公众监督，规范权力运行。二是根据新制定的《检验检测机构监督管理办法》编写简单易懂的执法规程教材及实用指南，明确各种文本范式，以贴合监管人员开展执法工作的实际需求。三是健全检验检测行业监管执法的案例库、专家库，为监管人员提供更多参考借鉴，帮助解决各类疑难问题。四是建立监管动态数据库，强化全国监管和监测信息的采集，形成科学严谨、公正高效的数据链，强化大数据的应用和分析，为精准把关奠定基础。五是开展岗位练兵活动和技能比武活动，培育“比学赶超”的浓厚氛围，全面提升一线的监管能力。
（四）提升执法把关效用
监管务求实效，要真正做到管得住、管得好，促进检验检测行业健康可持续发展。应着力加强工作的“协同性”，提升执法把关效用，让监管跑在风险前面。一是加强日常监督，既加大对机构检测报告和原始记录等的随机抽查和比对量，也强化现场试验、盲样考核、授权签字人现场问答等过程考核，持续考查已获资质认定机构是否持续保持认定的检验检测能力。二是完善信息强制披露机制，要求检验检测机构定期公布其所属商业秘密外的其他检验检测过程信息，以利各相关方充分了解并监督其检验检测行为的合法、合规性。三是强化风险预警体系建设，做好智慧监管，通过大数据监测、分析科学地确定检验检测机构的风险类别和风险等级，并分门别类地采取各类风险防控措施，降低行业风险。四是做好检验检测市场诚信体系建设，健全检验检测机构信用“黑名单”制度，实施信用分级管理，同时推动机构失信行为记录纳入全国征信系统，以联合相关部门实施联合惩戒，倒逼相关主体强化行为自律。
我国检验检测行业已实现长足发展，但还存在不少问题。为规范行业秩序、预防行业风险，我国建立了检验检测行业监管工作体系，不过在制度建设、责任体系、监管措施、保障基础等方面仍存在不少短板。应贯彻落实习近平总书记关于加强工作系统性的重要指示，加快制度建设步伐，完善行业准入办法，夯实监管能力基础，提升执法把关效用，推动我国检验检测行业治理体系和治理能力现代化，促进产业发展行稳致远。
