2020年4月市场监管半月沙龙刊发了笔者的“这些违法行为归市场监管部门管吗？探讨市场监管部门查处检验检测机构的执法边界”一文，以一宗“查处生态环境检测机构出具虚假监测数据和报告”的案件为例，探讨了对某些特殊行业检验检测机构，在本身已有法定行业主管（或法定采信检测数据的）部门的情况下，市场监管部门对其如何履行监管职责，市场监管部门与主管部门的监管执法边界如何区分。近两年来，国家、省、市各级市场监管、公安、生态环境、自然资源等多部门都会定期、联合开展检验检测机构“双随机、一公开”监督抽查工作，在各部门发布的查处检验检测机构案例中，被查处的违规检测、虚假数据和报告的行为，主要集中在机动车检验、环境检（监）测、建设工程（及建材）检测等领域，涉及产品质量检测领域的案例反而不多，笔者特意从中挑几个典型案例进行探讨。

案例1

2021年12月底，A省某县市场监管部门收到上级转来的举报线索，反映辖区内一家J机动车检测站涉嫌为其他检测站未通过的机动车出具合格检测报告。该县市场监管部门邀请专家一起对J检测站进行检查，发现：该站在对多台车辆进行机动车安全性能检测时，未对车辆倒车灯、雾灯、近光灯、转向灯、雨刮、防护装置等处开展检测，且在对车辆转向、传动部件和底盘进行检测时使用了不符合标准要求的方法，但均出具了合格检测报告，对此已当场责令J检测站改正。后该县市场监管部门研究认为，J检测站的行为涉嫌构成《道路交通安全法》第94条的“机动车安全技术检验机构不按照机动车国家安全技术标准进行检验，出具虚假检验结果”的违法行为，于2022年1月中旬将本案移交给县公安交警部门处理。但公安交警部门2022年3月回函，认为J检测站“违规而造成出具的检验文件失实，不应当属于出具虚假检验结果”。据此，该县市场监管部门进一步调查认定，J检测站构成了《检测检测机构监督管理办法》中的出具“不实检验检测报告”和“虚假检验检测报告”，依据《办法》第26条对其罚款3万元。

探讨重点：

近年来，机动车检验领域推进“三检合一”，即原来由公安部门采信数据的“机动安全技术检验”、由交通部门采信数据的“道路运输车辆综合性能检验”和由生态环境部门采信数据的“机动车排放检验”进行合并，统一检验检测周期和检测标准，实现 “一次上线、一次检测、一次收费”。目前对机动车检验机构违规检验行为，根据涉及检验项目不同，可能会分别违反《道路交通安全法》《大气污染防治法》《检验检测机构资质认定管理办法》和《检验检测机构监督管理办法》的规定；从法律层级来说，前面两部属于法律，效力自然远高于后面两部市场监管部门规章，所以对车检机构违规检验行为来说，首先要区分是否属于《道路交通安全法》第94条的“机动车安全技术检验机构不按照机动车国家安全技术标准进行检验，出具虚假检验结果”，或《大气污染防治法》第112条的“伪造机动车、非道路移动机械排放检验结果或者出具虚假排放检验报告”。如果车检机构违规检验行为经查证属于前者，对应罚则是“由公安机关交通管理部门处所收检验费用五倍以上十倍以下罚款，并依法撤销其检验资格；构成犯罪的，依法追究刑事责任”；如果只是后者（即仅涉及虚假排放检验报告），则应“由县级以上人民政府生态环境主管部门没收违法所得，并处十万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，由负责资质认定的部门取消其检验资格”。两种情形下均由其他部门负责处罚，市场监管部门只需撤（取）销检验资格而已。不过也有极特殊情形，比如广东在2010年就由省政府发布了《关于调整机动车安全技术检验机构出具虚假检验结果的行政处罚实施主体的公告》，将原由公安交管部门行使的对机动车安全技术检验机构出具虚假检验结果的行政处罚权调整由质量技术监督部门行使，据笔者了解全国范围内仅此一份，在广东是由市场监管部门来行使《道路交通安全法》第94条对机动车检验机构的处罚权。

那么应该由哪个部门界定是否属于出具“虚假机动车安全技术检验结果”或“虚假排放检验报告”呢？首先，结合《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号文）中确立的“谁主管、谁监管”原则来倒推，既然法律明文规定的处罚机关分别为公安部门和生态环境部门，法定处罚机关作出处罚之前必须对违法行为查证属实且证据确凿，那么该机关自然负有界定是否构成“出具虚假检验结果（排放报告）”的法定责任；其次，从最近两年市场监管总局、公安部、生态环境部等多部委联合发布的文件中也能看出上述原则，例如2022年市场监管总局等8部门发布的《组织开展检验检测机构监督抽查工作的通知》中就明确规定“对查实机动车检验机构出具虚假检验检测报告的，公安、生态环境部门依法处罚，移送市场监管部门依法撤销资质”，而各省分工就更明确，比如四川省局等7部门发布的《组织开展2022年度检验检测机构“双随机、一公开”监督抽查工作的通知》就明确分工“公安厅主要负责机动车安检机构的监督管理。监督检查机动车安检机构执行国家标准检验情况…，检验机构有上述情形之一的，认定为出具虚假检验结果，由公安机关交通管理部门根据《中华人民共和国道路交通安全法》《机动车登记规定》等法律法规进行处罚…”，“生态环境厅主要检查检验（监测）机构是否未经检验（监测）直接出具检验（监测）数据和结果…，生态环境部门依法查处检验（监测）机构违反《环境保护法》《大气污染防治法》等规定的违法违规行为…，机构存在下列情节之一的属于情节严重：…（二）一次检查查出出具虚假排放检验报告15份以上（含15份）的”，可见界定是否构成“出具虚假检验结果（排放报告）”和是否“属于情节严重”，也都应由公安、生态环境部门查证并作出认定。

那上述法定处罚部门依据什么认定“出具虚假检验结果（排放报告）”呢？其实也有明文规定。以机动车安全技术检验机构为例，早在2014年公安部、原质检总局联合发布的《关于加强和改进机动车检验工作的意见》（公交管〔2014〕138号）中第16条就规定“检验机构有下列情形之一的，认定为出具虚假检验结果，由公安机关交通管理部门根据《道路交通安全法》第 94 条的规定处所收检验费用五 倍以上十倍以下罚款，并依法撤销检验资格：（1）为未经检验的机动车出具检验合格证明；（2）用其他车辆替代检验；（3）利用计算机软件等手段篡改或者伪造检验数据和结果；（4） 为检验不合格机动车出具检验合格证明；（5）擅自减少检验项目或者降低检验标准；（6） 明知是盗抢、报废、拼装、套牌等车辆予以通过检验，列举了6种情形属于“出具虚假检验结果”。而将其与《检验检测机构监督管理办法》第14条所列“属于虚假检验检测报告”的5种情形相对比，就会发现两者认定并不完全一致，比如“未按照标准等规定采用原始数据、记录”“伪造检验机构公章”和“伪造授权签字人签名或签发时间”这3项按后者的规定也属于“虚假检验检测报告”，但并非“出具虚假的机动车检验结果”。

所以查处机动车检验站违规检验行为时，不论是市场监管部门独立检查还是与其他部门联合检查，首先要查证并弄清楚违规行为涉及哪些？排除《检验检测机构监督管理办法》专属的3项“虚假报告”情形后，将其他违法情形和相关证据材料分别通报给公安或生态环境部门，请其界定案件性质是否属于“出具虚假检验结果（排放报告）”。如果对方部门认定属于，则应由上述两部门分别依职权对车检机构进行处罚，市场监管部门只需要根据两部门后续通报作出撤（取）销检验资质的处理；如果其认定不属于，才轮到市场监管部门对此进一步调查处理。但无论如何，对于未检、替检、篡改结果、减少项目、降低标准等明显的机动车违规检验行为，绕开公安、生态环境等法定处罚部门，由市场监管部门直接依据部门规章定性处罚是不妥的。

而本案则是正面典型，县市场监管部门接到举报后及时履职，先在专家指导下查处了机动车检验站违规检验行为，接着遵守道交法规定，移送同级公安部门处理；待公安部门作出“不构成出具虚假检验结果”的认定后，市场监管部门再依据本部门规章依法定性处罚。

案例2

2021年10月，J省某市市场监管部门对辖区内一家Y环境检测公司进行“双随机”现场监督检查，经检查和调查发现Y公司存在“质量体系未能有效运行，内部管理不规范、质量控制不到位”“不具有石墨炉原子吸收法检测能力”“废水部分指标原始记录与报告结果不一致”和“医院污水中有害物质报告检测方法与实际不符”等多项违法情形。该市市场监管部门调查后认定，该公司构成了《检验检测机构资质认定管理办法》中“基本条件和技术能力不能持续符合”“超资质认定范围检测”，和《检验检测机构监督管理办法》中“出具不实检验检测报告”“出具虚假检验检测报告”的违法行为，责令其改正并罚款6万元。

案例3

2022年8月，G省某市住房和城乡建设局在对辖区工程质量检测机构开展年度专项检查时，发现辖区一家Z建设工程检测公司出具的4份民用建筑工程室内环境污染检测报告中，存在“检测人员未到场”“未能提供仪器检测采集曲线即已出具检测报告”等违规情形，涉嫌出具虚假报告。住建部门据此将本案移交给本市市场监管部门处理，但市场监管部门研究后认为对这种违法情形，本省《建设工程质量管理条例》和《检测检测机构监督管理办法》均有禁止性条款和罚则，前者处罚力度更重，考虑到检测报告性质和用途均属于建筑工程质量检测领域，应由住建部门依据其专属职权来处罚更为恰当，市场监管部门将移送的案件材料退回住建部门处理。

探讨重点：

以上两个案例都涉及由其他行政部门采信数据的检验检测机构违规检验的情况，其中第一个是市场监管部门主动查处并处罚了一家环境检（监）测机构违规检测的案例，第二个则是住建部门查处建筑工程质量（及建材）检测机构违规，拟移交市场监管部门处罚但最终被退回的案例。专门挑这两个案例，就是为了说明对于本身已有行业主管部门的检验检测机构违规检验、出具虚假数据报告的违法行为，并非必然由市场监管部门处罚。前述2022年市场监管总局等8部门发布的对检验检测机构检查的《通知》中已明确写到“省级资质认定检验检测机构’双随机、一公开’监督抽查应由市场监管部门联合行业主管部门共同开展…，对存在违法违规行为的检验检测机构，要进一步明确市场监管部门和行业主管部门之间的工作衔接和处理程序，依法依规处理处罚”，可见并非市场监管部门一家职责。

早在2019年10月市场监管总局发布的《关于进一步推进检验检测机构资质认定改革工作的意见》中已规定“法律、法规未明确规定应当取得检验检测机构资质认定的，无需取得资质认定。对于仅从事科研、医学及保健、职业卫生技术评价服务、动植物检疫以及建设工程质量鉴定、房屋鉴定、消防设施维护保养检测等领域的机构，不再颁发资质认定证书。已取得资质认定证书的，有效期内不再受理相关资质认定事项申请，不再延续资质认定证书有效期”，对检验检测机构资质认定的制度提出了变革，这实际是把检测资质认定的范围逐渐回归到“产品”本身。根据“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，上述环境检（监）测机构、建设工程（及建材）检测机构并不是只由市场监管部门一家进行监管，自然也不是必然由市场监管部门一家进行处罚。

其实官方对此也有较为明确的表态，2022年3月31日市场监管总局召开“整治检验检测报告造假行为”专题新闻发布会时，总局认可检测司领导就专门解释“在此我想首先需澄清大家的一个误区，认为市场上出现的检验检测假报告，就该由市场监管部门负责。实际上，我们对检验检测行业的管理是依据‘谁发证，谁监管，谁发证，谁处罚’的原则，对检验检测机构的许可除了市场监管部门依法实施的检验检测机构资质认定外，还有司法、住房城乡建设、交通运输、农业农村、卫生健康、应急、气象等部门依据法律行政法规实施的特定检验检测领域的行政许可准入制度，这些部门也负责相应领域检验检测机构的监管…”，而总局执法稽查局领导也专门再次强调“检验检测机构及人员伪造检验结果、出具虚假检验检测报告的，市场监管部门和有关部门除可以处罚款、没收违法所得等行政处罚外，情节严重的取消其检验资格；造成损失的，应当依法承担相应的赔偿责任…”。

具体到第一个案例，经查J省在全国范围内较早制定了地方性《生态环境监测条例》（2020年5月起施行），该《条例》在分工中已规定“生态环境主管部门依法对生态环境监测活动实施监督管理。市场监督管理部门依法对生态环境监测机构实施检验检测机构资质方面的监督管理。生态环境主管部门发现生态环境监测机构可能有违反检验检测机构资质管理的情形的，应当及时将相关材料移送市场监督管理部门处理”，其后的罚则部分区分得更明确，“未取得检验检测机构资质认定证书或者超出检验检测机构资质认定的能力范围开展生态环境监测活动的，或者在生态环境监测活动中使用不合格计量器具的，由市场监督管理部门依法予以处罚”，而“生态环境监测机构和人员篡改、伪造生态环境监测数据或者出具虚假监测报告的，由生态环境主管部门没收违法所得，对生态环境监测机构处十万元以上五十万元以下罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员由生态环境主管部门给予警告，并处一万元以上五万元以下罚款。依法应当撤销资质认定证书的，资质认定主管部门应当撤销”。按照上述分工，在Y公司的多项违法行为中，市场监管部门仅负责涉及资质认定的部分（基本能力和条件不符合、超资质认定范围）的处罚；至于原始记录与报告不一致、标注检测方法与实际不符等涉及实际检测操作的违法行为，应当先将相关证据移交给生态环境部门予以界定，对此原国家环境保护部专门出台过一份规范性文件《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理办法》，根据该办法的判定原则，诸如原始记录与报告不一致、标注检测方法和实际不符等情形都可认定为“篡改、伪造数据或出具虚假监测报告”，所以属于这部分的违法行为理应由生态环境部门处罚。

第二个案例也是类似情况，查处发现存在违规情形的检测报告已明示为“民用建筑工程室内环境污染（类）”，检测对象为某企业扩建项目宿舍（I类民用建筑工程）；检验项目为“甲醛、氨、苯、甲苯、二甲苯、TVOC、空气氡”，而上述项目和所依据检测标准在Z工程检测公司取得的资质认定证书CMA中，均被划分到“建设工程质量检测”领域，所以可以认定属于建设工程质量检测。恰好G省《建设工程质量管理条例》中针对“工程质量检测单位未按照技术标准进行检测”“出具虚假的检测数据和检测报告”的违法行为，专门设定了“责令改正，处五万元以上十万元以下罚款”的罚则，所以市场监管部门未对住建部门移交案件进行处罚而是最终退回。

有观点认为，两个案例中都存在地方性法规和部门规章对同一事项作出了不同规定、在法律层级上难以比较的难题。笔者认为不妨从两方面理解：一是在2020年旧文中提到的，可以参考最高法《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中“地方性法规与部门规章冲突的选择适用”原则，优先适用依据专属职权（如该部门工作中必须采信检测数据）制定的地方性法规，应当由采信检测数据的主管部门给予行政处罚；二是修订后的《行政处罚法》第29条明确规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”，而地方性法规的罚款额度普遍要比部门规章高，比如第一个案例中“出具虚假监测报告”行为，交由生态环境部门处罚肯定比市场监管部门罚款金额更高，而且追责到人，处罚力度和震慑效果更佳，第二个案例也是同样的情况。

总结

市场监管部门并非统管所有检验检测行业和机构，检验检测的违法违规行为也并非必然由市场监管部门处罚。市场监管部门首要任务是“耕好自己的田”，对自身有法定职权的产品质量、特种设备、食品、药品和医疗器械检验检测机构依法监管和执法。而对其他有法定行业主管（或法定采信检测数据）部门的检验检测机构进行监管执法时，先要弄清楚是否有其他法律、行政法规、地方性法规或部门规章对同一事项设定了由其他部门监管和处罚的情况，再依法做好衔接和处理。上级市场监管部门对此也有相关指引，例如前述四川省局等7部门发布的对检验检测机构检查的《通知》中“市场监管局检查内容和职责分工”部分，就作出规定“检验检测机构违反行业法律法规及其行业部门规章的，由行业部门依法依规处理，行业部门无相关处罚规定的或行业部门处罚后，依法应该撤销（取消）检验检测资格（资质）的，由市场监管部门按现行规定处理”。